Ústavní soud ČR, Brno – 25. listopadu 2008
text v češtině i angličtině
Úvodní vystoupení místopředsedy vlády pro evropské záležitosti
Alexandra Vondry
před Ústavním soudem, 25.11.2008
Pane předsedo,
ctihodný soude,
vláda předložila dne 29. ledna 2008 oběma komorám Parlamentu
ČR k ratifikaci ve smyslu čl. 10a Ústavy ČR Smlouvu pozměňující
Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství
– tzv. Lisabonskou smlouvu. Jedná se o mezinárodní smlouvu
sjednanou na mezivládní konferenci všemi členskými státy EU, která
významně mění a reformuje současný základní smluvní rámec Unie.
Tato smlouva byla vládou vždy chápána jako kompromisní
řešení, jako východisko z bludného kruhu institucionálních diskusí, které
se v Evropské unii vedou již od devadesátých let. Jako východisko
z patové situace, která nastala po odmítnutí Smlouvy o Ústavě pro
Evropu ve dvou referendech ve Francii a Nizozemí. K jednání o smlouvě
přistupovala vláda zodpovědně na základě koaličního mandátu, přičemž
se v rámci kompromisu snažila vyjednat maximum možného. Vláda tuto
smlouvu platně sjednala a předseda vlády s ministrem zahraničí ji
podepsali, vycházejíce z přesvědčení o její ústavní konformitě.
Vláda si již v průběhu jednání o této smlouvě byla vědoma diskusí
a pochybností, které byly s některými jejími ustanoveními spojeny nejen
v České republice, ale i v jiných členských státech, kde byla či je
Lisabonská smlouva podrobena přezkumu ústavními soudy (Španělsko,
Francie či Německo). Na základě právních analýz však dospěla
Úvodní vystoupení místopředsedy vlády pro evropské záležitosti
Alexandra Vondry
před Ústavním soudem, 25.11.2008
k závěru, že tato smlouva je v souladu s ústavním pořádkem ČR.
Nicméně ve světle těchto pochybností považuje vláda krok Senátu, který
na doporučení garančního výboru pro záležitosti Evropské unie rozhodl
na své 13. schůzi dne 24. dubna 2008 usnesením č. 379 o podání
návrhu Ústavnímu soudu na posouzení souladu Lisabonské
smlouvy s ústavním pořádkem podle čl. 87 odst. 2 Ústavy ČR, za
krok legitimní a v rámci preventivního přezkumu, který nám Ústava
umožňuje, za krok užitečný.
Vláda, jak známo, nemá aktivní legitimaci podat návrh na
posouzení souladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem. Je ze
zákona ovšem účastníkem tohoto řízení, a proto byla vyzvána Ústavním
soudem k tomu, aby se vyjádřila k podání Senátu. Ve svém vyjádření
se vláda omezila na právní argumentaci k jednotlivým bodům
senátního usnesení a nezabývala se smlouvou jako celkem, ani
procedurální otázkou týkající se postupu ratifikace této smlouvy v jiných
členských státech. Na základě podrobné argumentace konstatovala
vláda v závěru svého vyjádření konformitu Lisabonské smlouvy
s ústavním pořádkem.
Pokusím se ve stručnosti shrnout hlavní body vyjádření vlády s tím,
že v podrobnostech odkazuji na jeho písemné vyhotovení.
K obecné otázce Senátu ohledně souladu Lisabonské
smlouvy s ústavní charakteristikou ČR jako
svrchovaného, jednotného a demokratického právního
státu
Úvodní vystoupení místopředsedy vlády pro evropské záležitosti
Alexandra Vondry
před Ústavním soudem, 25.11.2008
· Senát požádal ÚS o celkové posouzení souladu Lisabonské smlouvy
(v celém jejím rozsahu) se základní ústavní charakteristikou ČR podle
čl. 1 odst. 1 Ústavy.
· Vláda je toho názoru, že Lisabonská smlouva nemění základní
ústavní atributy ČR. ČR bude i nadále stát
a) svrchovaný – přenos některých pravomocí ČR na EU probíhá
ústavně konformním způsobem podle čl. 10a Ústavy, stále se
jedná jen o některé pravomoci a nikoliv o přenos pravomocí
v takovém rozsahu, který znamenal ztrátu suverenity ČR;
b) jednotný – Lisabonská smlouva nečiní z EU federální stát, stále
se jedná o unii suverénních států;
c) demokratický a právní – EU je založena na stejných principech
demokratického právního státu jako ČR; Lisabonská smlouva tyto
principy nemění, ale spíše zdůrazňuje;
d) založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana –
tyto hodnoty ctí rovněž EU, což Lisabonská smlouva potvrzuje jak
v ustanoveních Smlouvy o EU, tak vtažením Listiny základních
práv EU do smluvního acquis.
· Při definování obsahu uvedených pojmů a principů je dle názoru vlády
také třeba přihlédnout k přihlášení se českého ústavodárce
k myšlence evropské integrace; to se odrazilo zejména v přijetí tzv.
euronovely Ústavy ČR1 v roce 2001.
K bodu 1. návrhu Senátu – Vymezení a klasifikace
pravomocí EU
Vláda je přesvědčena, že vymezení pravomocí podle Lisabonské
smlouvy je v souladu s čl. 10a Ústavy ČR, který umožňuje přenos
některých pravomocí orgánů ČR na mezinárodní organizaci nebo
instituci
1 Ústavní zákon č. 395/2001 Sb. ze dne 18. října 2001.
Úvodní vystoupení místopředsedy vlády pro evropské záležitosti
Alexandra Vondry
před Ústavním soudem, 25.11.2008
· K tvrzení, že klasifikace pravomocí je charakteristická pro federální
státy
Samotné vymezení a klasifikace pravomocí zavedené Lisabonskou
smlouvou neznamená, že by tím EU získávala jakékoliv atributy
federálního státu – nemá totiž kompetenční kompetenci, tj.
pravomoc rozhodovat sama autoritativně o rozsahu svých pravomocí,
aniž by k tomu potřebovala souhlas členských států.
· K tvrzení, že Lisabonská smlouva zavádí kategorii výlučných
pravomocí
Koncepce výlučných pravomocí Evropské unie již v současné době
existuje. Je uplatňována již podle platného znění Smlouvy o
založení Evropského společenství. Nově budou výlučné pravomoci
Unie pouze výslovně vyjmenovány v samostatném ustanovení.
· K vymezení pojmu výlučných pravomocí
Zásada, že v oblastech výlučných pravomocí Unie mohou členské
státy přijímat právní akty pouze tehdy, jsou-li k tomu zmocněny nebo
provádějí-li akty Unie, platí již nyní (vyplývá z judikatury Evropského
soudního dvora).
· K tvrzení o nejasných hranicích unijní normotvorby v oblasti sdílených
pravomocí
Vymezení sdílených pravomocí v Lisabonské smlouvě je
dostatečně určité. Vychází ze zásady svěření pravomocí2 a uplatňují
se zde striktně zásady subsidiarity a proporcionality. Kromě toho je
třeba podrobné vymezení pravomocí (a to nejen sdílených) hledat
především v části třetí (Vnitřní politiky a činnosti Unie) Smlouvy o
fungování EU a nikoliv pouze v hlavě I části první (Druhy a oblasti
pravomocí Unie).
Je důležité připomenout též Protokol o výkonu sdílených
pravomocí, který říká, že pokud Unie přijala v některé z oblastí
sdílených pravomocí opatření, vztahuje se rozsah tohoto výkonu
jejích pravomocí pouze na prvky, které jsou upraveny předmětným
aktem Unie, a nikoliv na celou oblast.
2 Čl. 3b odst. 2 (5 odst. 2 podle SEU vymezuje zásadu svěření pravomocí následovně: „Podle zásady svěření
pravomocí jedná Unie pouze v mezích pravomocí svěřených jí ve Smlouvách členskými státy pro dosažení cílů
stanovených ve Smlouvách. Pravomoci, které nejsou Smlouvami Unii svěřeny, náležejí členským státům.“
Úvodní vystoupení místopředsedy vlády pro evropské záležitosti
Alexandra Vondry
před Ústavním soudem, 25.11.2008
K 2. bodu návrhu Senátu – Doložka flexibility
Vláda ČR zastává názor, že zakotvení tzv. doložky flexibility ve
Smlouvě o fungování EU je v souladu s čl. 10a Ústavy ČR, který
umožňuje přenos některých pravomocí orgánů České republiky na
mezinárodní organizaci nebo instituci.
· Doložka flexibility je upravena již v současné Smlouvě o založení
ES. Uplatňuje se však pouze pro oblast vnitřního trhu. Nově má
být tento postup využit i pro oblasti jiných vnitřních politik Unie.
Změna, jež přináší Lisabonská smlouva, nespočívá tedy v principu
samotném, ale v rozsahu jeho uplatnění.
· Ani podle nové úpravy se nejedná o blanketní ustanovení. Pro
využití doložky flexibility stanoví smlouva přesné podmínky.
Využití tohoto postupu:
– musí být nezbytné k dosažení některého z cílů EU;
– musí být v rámci politik vymezených primárním právem EU;
– podléhá jednomyslnému schválení v Radě a souhlasu Evropského
parlamentu;
– nemůže směřovat k harmonizaci právních předpisů členských států
v případech, kdy Smlouvy tuto harmonizaci vylučují;
– musí respektovat zásadu subsidiarity, která působí jako abstraktní
mez rozšiřování unijních pravomocí.
· Vztah k čl. 10a Ústavy ČR – podle názoru vlády se nejedná o
přijímání opatření mimo rozsah přenesení pravomocí podle čl.
10a Ústavy. Detailní vymezení všech přenesených pravomocí není
dle přesvědčení vlády nezbytné. Postačuje, že Lisabonská smlouva
klade použití doložky flexibility jasné meze a umožňuje její aplikaci
pouze při splnění jasně stanovených podmínek.
· Vláda si nicméně uvědomuje význam parlamentní kontroly v této
oblasti, a je proto připravena podpořit případné zavedení
imperativního mandátu vlády, jejíž člen by nemohl vyslovit v Radě
EU souhlas s použitím doložky flexibility bez předchozího souhlasu
Parlamentu ČR.
Úvodní vystoupení místopředsedy vlády pro evropské záležitosti
Alexandra Vondry
před Ústavním soudem, 25.11.2008
K 3. bodu návrhu Senátu – Zjednodušený postup pro
přijímání změn
Vláda ČR zastává názor, že Lisabonská smlouva není v otázce
přechodové klauzule dle čl. 48 odst. 7 Smlouvy o EU v rozporu s čl.
10a Ústavy ČR.
· V případě zjednodušeného postupu pro přijímání změn podle čl.
48 odst. 6 Smlouvy o EU nespatřuje vláda žádný problém ve vztahu
k Ústavě ČR, neboť změna na základě tohoto postupu vyžaduje
schválení všemi členskými státy v souladu s jejich ústavními předpisy.
· Speciální přechodové klauzule jsou obsaženy již ve stávajících
Smlouvách;3 přitom parlamentní rovina souhlasu zde zcela chybí.
· Vztah k čl. 10a Ústavy ČR – vláda se nedomnívá, že přechodová
klauzule podle čl. 48 odst. 7 Smlouvy o EU není slučitelná s čl.
10a Ústavy. ČR Lisabonskou smlouvou přenáší na Unii pravomoc
využít v budoucnu přechodovou klauzuli, přičemž stanovené
mechanismy – jednomyslný souhlas Evropské rady a právo veta
každého vnitrostátního parlamentu – zaručují, že princip
svrchovanosti států zůstane zachován.
· Vláda si však uvědomuje význam parlamentní kontroly v této oblasti,
a je proto připravena podpořit případné zavedení imperativního
mandátu vlády, jejíž člen by nemohl vyslovit v Radě EU souhlas
s použitím přechodové klauzule bez předchozího souhlasu
Parlamentu ČR.
Podotázka v 3. bodě návrhu Senátu – Vztah k výkonu
zákonodárné moci v ČR
Vláda ČR neshledává rozpor mezi Lisabonskou smlouvou a čl. 15
odst. 1 Ústavy ČR.
3 Čl. 137 odst. 2 SES v oblasti sociální politiky, čl. 175 odst. 2 SES v oblasti životního prostředí, čl.67 SES
v oblasti vízové azylové imigrační politiky a ostatních politik spojených s volným pohybem osob a čl. 42 SEU
v oblasti policejní a justiční spolupráce v trestních věcech.
Úvodní vystoupení místopředsedy vlády pro evropské záležitosti
Alexandra Vondry
před Ústavním soudem, 25.11.2008
· Senát poukazuje na omezené zapojení vnitrostátních parlamentů do
rozhodování o změnách pravomocí Unie, rozšíření hlasování
kvalifikovanou většinou a komunitarizaci třetího pilíře, kde
„odpovědnost za parlamentní dimenzi rozhodování přebírá Evropský
parlament“. V této souvislosti se táže, zda nedochází k faktickému
vyprázdnění čl. 15 odst. 1 Ústavy ČR, podle kterého zákonodárná
moc náleží Parlamentu.
· Vláda nesdílí tuto obavu Senátu. Lisabonskou smlouvou dojde
k přenosu pouze některých pravomocí ČR na Evropskou unii.
Značná část pravomocí přitom již byla na EU, resp. ES přenesena
stávajícími Smlouvami.
· Parlament ČR bude mít i nadále pravomoc přijímat vnitrostátní
legislativu s výjimkou oblastí, jež budou náležet do sféry výlučné
pravomoci Unie.
Ke 4. bodu návrhu Senátu – Sjednávání mezinárodních
smluv jménem Unie
Vláda ČR je přesvědčena, že postup sjednávání mezinárodních
smluv podle Lisabonské smlouvy je slučitelný s čl. 49 a čl. 63 odst.
1 písm. b) Ústavy ČR.
· K tvrzení, že Lisabonskou smlouvou se rozšiřují tituly k uzavírání
mezinárodních smluv Unií
Vláda ČR se nedomnívá, že Lisabonská smlouva rozšiřuje tituly
k uzavírání mezinárodních smluv Unií. V rozsahu předpokládaném
Lisabonskou smlouvou již dovozoval pravomoc Společenství uzavírat
mezinárodní smlouvy Evropský soudní dvůr ve své judikatuře.
Lisabonská smlouva tak vlastně pouze výslovně zakotvuje to, co již
implicitně platilo a co bylo jako výsledek dlouhodobého vývoje
rozvinuto a ustáleno v judikatuře Evropského soudního dvora.
· K tvrzení, že mezinárodní smlouvy jsou uzavírány rozhodnutím Rady
kvalifikovanou většinou, a proto ČR může být vázána i smlouvou, se
kterou nevyslovila souhlas
Ne všechny mezinárodní smlouvy se uzavírají rozhodnutím Rady
přijímaným kvalifikovanou většinou – jednomyslnému souhlasu
Úvodní vystoupení místopředsedy vlády pro evropské záležitosti
Alexandra Vondry
před Ústavním soudem, 25.11.2008
podléhají smlouvy v oblasti SZBP, všechny smlouvy týkající se
oblastí, v nichž se pro přijetí aktu vyžaduje jednomyslnost, některé
smlouvy v oblasti společné obchodní politiky, dohody o přidružení a
některé další specifické smlouvy.
Mezinárodní smlouvy uzavírané Společenstvím (tzv. vnější smlouvy)
jsou a budou i podle Lisabonské smlouvy dvojího typu:
1) smlouvy uzavírané v oblastech výlučných pravomocí EU –
nepodléhají vnitrostátním schvalovacím procedurám; ČR ani nemá
pravomoc takové smlouvy uzavírat, protože tuto pravomoc již
přenesla na ES;
2) tzv. smíšené smlouvy (uzavírané v oblastech sdílených
pravomocí) – vedle Společenství uzavírají smlouvu i členské
státy, neboť ES nemá v dané oblasti dostatek pravomocí smlouvu
sjednat ani následně provádět (potřebuje součinnost členských
států).
U smíšených smluv tedy je a nadále bude i po vstupu Lisabonské
smlouvy v platnost ponechán prostor členským státům pro
uplatnění jejich vnitrostátních ústavních procedur pro sjednání a
uzavření takových smluv, tzn. v případě ČR čl. 49 a čl. 63 odst. 1
písm. b) Ústavy ČR.
K 5. bodu návrhu Senátu – Listina základních práv EU
Vláda ČR zastává názor, že existence Listiny, která má mít podle
Lisabonské smlouvy stejnou právní sílu jako Smlouvy, není
v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.
· Povaha Listiny základních práv EU (Listina)
Z pohledu vlády ČR je Listina po formální stránce samostatným
dokumentem nekonsensuální povahy (nejedná se o mezinárodní
smlouvu). Prostřednictvím Lisabonské smlouvy však Listina bude
fakticky inkorporována do smluvního rámce Unie (podle
Lisabonské smlouvy bude mít „stejnou právní sílu jako Smlouvy“).
· Závaznost Listiny
Úvodní vystoupení místopředsedy vlády pro evropské záležitosti
Alexandra Vondry
před Ústavním soudem, 25.11.2008
Listina se stane pro ČR závaznou, avšak pouze v omezeném
rozsahu – ustanovení Listiny budou v prvé řadě určena orgánům,
institucím a jiným subjektům Unie; členským státům naopak
výhradně jen potud, pokud uplatňují právo Unie.
· Vztah Listiny a vnitrostátních katalogů lidských práv (v ČR Listina
základních práv a svobod)
Listina bude existovat paralelně vedle katalogů základních
lidských práv a svobod, aniž by jakkoli měnila jejich rozsah.
S ohledem na společné historické, sociální a kulturní tradice
členských států, a zejména pak dlouholeté členství v Radě Evropy
(všechny členské státy EU jsou signatáři Evropské úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod sjednané v rámci Rady Evropy)
však lze jen stěží předpokládat, že by se Listina a lidskoprávní
katalogy členských států dostaly do otevřeného rozporu.
Podle přesvědčení vlády nedojde v důsledku aplikace Listiny ke
snížení standardu vnitrostátní ochrany základních lidských práv
a svobod a sama Listina tuto možnost vylučuje.
· Vztah mezi Evropským soudním dvorem a ústavními soudy členských
států
Vláda je přesvědčena, že vstupem Lisabonské smlouvy v platnost by
nemělo dojít k hierarchizaci vztahu mezi Evropským soudním
dvorem a ústavními soudy členských států; ve své činnosti by se
měly spíše se doplňovat, než si vzájemně konkurovat.
· Otázka, k čemu je Listina dobrá
Vláda ČR je přesvědčena, že existence závazné Listiny bude mít
význam především ve vztahu k Unii samotné a jejím orgánům,
které tak budou při své činnosti vázány dodržováním lidských práv a
svobod nejen zprostředkovaně, přes obecné zásady zakotvené
v primárním právu a judikaturu Evropského soudního dvora, ale nyní
přímo, prostřednictvím uceleného katalogu lidských práv a svobod.
· Proč si ČR nevyjednala výjimku z Listiny jako např. UK a Polsko?
Podle názoru vlády Protokol o uplatňování Listiny základních práv
Evropské unie v Polsku a ve Spojeném království nepředstavuje
výjimku z aplikace Listiny pro Polsko a UK, ale pouze potvrzuje, že
Úvodní vystoupení místopředsedy vlády pro evropské záležitosti
Alexandra Vondry
před Ústavním soudem, 25.11.2008
Listina nerozšiřuje působnost soudů EU posuzovat národní předpisy a
jiné akty, pokud se tyto akty netýkají uplatňování práva EU.
Proto se vláda domnívá, že není významné, že ČR si nevyjednala
společně s Polskem a UK tento či obdobný protokol.
Vláda považovala za dostačující, že ČR připojila k Závěrečnému aktu
Mezivládní konference, která přijala text Lisabonské smlouvy
Prohlášení č. 53 k Listině. Toto prohlášení podrobněji definuje
rozsah aplikace Listiny.
Odst. 1 Prohlášení č. 53: „Česká republika zdůrazňuje, že její
ustanovení (rozuměj Listiny) jsou určena členským státům pouze
tehdy, pokud provádějí právo Unie, a nikoliv když přijímají nebo
provádějí vnitrostátní právo nezávisle na právu Unie.“
Odst. 2 Prohlášení č. 53: „Česká republika zdůrazňuje, že Listina
nerozšiřuje oblast uplatňování práva Unie a nezakládá žádnou novou
pravomoc Unie.“
K 6. bodu návrhu Senátu – hodnoty, na nichž je Unie
založena
Vláda ČR neshledává nesoulad mezi čl. 1a (2 dle nového číslování)
Smlouvy o EU a ustanoveními čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 Ústavy ČR.
· Vláda ČR zastává názor, že ČR je založena na totožných
hodnotách, které nyní zakotvuje Lisabonská smlouva. Tyto hodnoty
uznává a chrání i Ústava ČR.
· Všechny tyto hodnoty jsou dále rozvedeny v ústavních normách i
v Listině základních práv a svobod a jako červená nit se vinou
napříč hierarchicky podřízenými právními normami. V tomto světle
nepřináší Lisabonská smlouva nic nad rámec toho, co je již
obsaženo v právním řádu ČR, ani nic, co by s ním bylo v rozporu.
· Možnost pozastavení práv, které pro členský stát vyplývají ze Smluv
Vláda se neobává pozastavení práv vyplývajících pro členský
stát ze Smluv, jež bude Lisabonská smlouva umožňovat v případech,
kdy členský stát závažně poruší hodnoty, na nichž je Unie založena.
Obdobné ustanovení ostatně obsahuje i již i stávající Smlouva o
Evropské unii (čl. 7).
Úvodní vystoupení místopředsedy vlády pro evropské záležitosti
Alexandra Vondry
před Ústavním soudem, 25.11.2008
Ústava ČR tyto hodnoty chrání a jejich porušení považuje za
nepřípustné. Jestliže ČR bude dodržovat svou vlastní Ústavu,
pozastavení práv vyplývajících pro ČR z členství v EU nepřichází
v úvahu.
· Co říci závěrem?
· V průběhu sjednávání a analyzování Lisabonské smlouvy vycházela
vláda nejen z právních analýz, ale také z toho, že začlenění České
republiky do Evropské unie bylo jedním z hlavních cílů
polistopadového vývoje. Evropská unie je společenstvím
demokratických a právních států, do kterého Česká republika
rozhodně patří a patřit i nadále chce.
· To ostatně dala ČR jasně najevo, když vláda vedená premiérem
Václavem Klausem požádala EU v 90. letech o členství. Po dlouhých
přístupových rozhovorech se ČR v roce 2004 stala členem EU,což
bylo také potvrzeno v referendu.
· Samozřejmě – nic na světě není jen bílé nebo černé. Ale jedno je
zřejmé: EU je společenstvím pravidel, na kterých se účastníci musejí
vždy dohodnout. Pravidel, s nimiž nemusíme vždy souhlasit, ale které
tomuto společenství po staletích bojů, válek a konfliktů dávají pevný
řád a jistotu. Také proto se vláda přiklonila k tomu, že Lisabonská
smlouva je pro ČR přijatelnou smlouvou.
Děkuji.
Opening Speech by Mr. Alexandr Vondra, Deputy Prime Minister for European Affairs of the Czech Republic, before the Czech Constitutional Court on 25.11.2008
Dear Mr. President,
Honourable Judges,
On the 29th of January 2008 the government submitted, to both chambers of the Parliament, the Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community, for its ratification in compliance with Article 10a of the Czech Constitution. This Treaty is an international treaty concluded at an intergovernmental conference by all EU Member States which significantly changes and reforms the existing fundamental contractual framework of the Union.
This Treaty has been always seen by our government as a compromise solution, as a way out of a vicious circle of institutional discussions which have been taking place within the European Union since the nineties. It has been seen as a way out of the stalemate that ensued after the Treaty establishing a Constitution for Europe was refused in the French and the Dutch referendums. The government approached the negotiations about the Treaty responsibly and on the basis of a coalition mandate and, while looking for a compromise, sought to negotiate in order to obtain as much as possible. The government legitimately concluded the negotiations on this Treaty and the Prime Minister, along with the Minister of Foreign Affairs, signed it, in the conviction that is was in conformity with the constitution.
The government was aware, already during the negotiations on the Treaty, of the discussions and doubts related to some of the Treaty’s provisions, not only in the Czech Republic, but also in other Member States where the Treaty of Lisbon was, or is subject to review by constitutional courts (Spain, France and Germany). On the basis of legal analyses that it obtained, the Government however reached the conclusion that the Treaty is in conformity with the Czech constitutional order. Nevertheless, in light of these doubts, the Government considers that the Senate took a useful step when, at its 13th meeting on 24 April 2008, it decided – on the recommendation of the responsible Committee for EU Affairs – by Resolution No. 379 to submit a proposal to the Constitutional Court to review the conformity of the Treaty of Lisbon with the constitutional order in accordance with Article 87, paragraph 2 of the Czech Constitution, as a legitimate step within the framework of the preventive review allowed by the Czech Constitution.
The Government, as it is well known, does not have the active legitimacy to seek a review of the conformity of an international treaty with the constitutional order. It is however by law a participant in these proceedings, and thus the Government was summoned by the Constitutional Court to provide its opinion on the Senate’s submission. In its opinion the Government limited itself to the legal arguments referring to the individual points mentioned in the Senate’s submission and did not address the Treaty as a whole, nor did it address the procedural question related to the process of ratification of this Treaty in other Member States. On the basis of its detailed argumentation the Government in the concluding remarks stated that the Treaty of Lisbon is indeed in conformity with the constitutional order.
I will now attempt to briefly summarise the main points of the Government’s opinion. As regards the details, I refer to the written text.
Regarding the general question posed by the Senate with respect to the conformity of the Treaty of Lisbon with the constitutional characteristics of the Czech Republic as a sovereign, unified and democratic state under the rule of law
• The Senate requested the Constitutional Court to perform an overall review of the conformity of the Treaty of Lisbon (in its entire scope) with the fundamental constitutional characteristics of the Czech Republic in accordance with Article 1, paragraph 1 of the Constitution.
• The Government finds that the Treaty of Lisbon does not modify the fundamental constitutional attributes of the Czech Republic; the Czech Republic will remain a state that is
a) sovereign – the transfer of some of the competences of the Czech Republic to the European Union is being implemented in a way that complies with the Constitution under its Article 10a, and only some of the competences are being transferred; the transfer of the competences does not reach a level which would result in the loss of Czech sovereignty;
b) unitary – the Treaty of Lisbon does not turn the EU into a federal state, it remains a union of sovereign states;
c) democratic and legally consistent – the EU is based on the same principles for a democratic state under the rule of law as is the Czech Republic; the Treaty of Lisbon does not change these principles, but rather emphasises them;
d) based on respect for the rights and freedoms of man and citizen – these values are equally respected by the EU, which the Treaty of Lisbon confirms both in the provision of the EU Treaty and by the integration of the Charter of Fundamental Rights of the EU into the contractual acquis.
• It is the opinion of the Government that it is indeed necessary to take into account, when defining the content of the mentioned terms and principles, the fact that the Czech constitutional legislature endorses the idea of European integration; this was reflected specifically in the adoption of the “Euro-amendment” of the Czech Constitution in 2001.
Regarding Paragraph 1 of the Senate Proposal – Limits and Classification of EU Competences
The Government is convinced that the limits of competences stated in the Treaty of Lisbon are fully in compliance with Article 10a of the Czech Constitution, which provides for a transfer of certain competences of Czech authorities to an international organisation or institution.
• In reply to the argument that the classification of the competences is characteristic of federal states
The delimitation and classification of the competences itself as introduced in the Treaty of Lisbon does not confer on the EU any of the attributes of a federal state, since the EU does not have competence-competence, i.e. the power to determine the scope of its own competence without the approval of the Member States.
• In reply to the argument that the Treaty of Lisbon introduces exclusive competence
The concept of exclusive competence of the European Union already exists. It is already applicable in accordance with the amended version of the Treaty establishing the European Community. In the Treaty of Lisbon, the exclusive competences of the Union will only be listed in a separate article.
• In reply to the definition of the term exclusive competences
The principle saying that within the area of exclusive competence of the Union the Member States may adopt legally binding acts only if so empowered by the Union or for the implementation of Union acts is already applicable (on the basis of rulings of the European Court of Justice).
• In reply to the assertion regarding unclear limits of the Union legislative competences in the area of shared competences
The definition of shared competences in the Treaty of Lisbon is sufficiently specific. It is based on the principle of conferred competences and strictly complies with the principles of subsidiarity and proportionality. Besides, for a detailed definition of the competences (and not only shared competences) it is necessary to refer especially to Part Three (Union Policies and Internal Actions) of the Treaty on the Functioning of the European Union and not only to Part I, Title I (Categories and Areas of Union Competence).
It is also important to remember the Protocol on the exercise of shared competence, which says that when the Union has taken action in a certain area, the scope of this exercise of competence only covers those elements governed by the Union act in question and therefore does not cover the whole area.
Regarding Paragraph 2 of the Senate Proposal – Flexibility Clause
The Czech Government is of the opinion that the incorporation of the so-called flexibility clause in the Treaty on the Functioning of the European Union is in compliance with Article 10a of the Czech Constitution which provides for the transfer of certain competences of Czech authorities to an international organisation or institution.
• The flexibility clause is already provided for in the existing Treaty establishing the European Community. However, it only applies to the area of the internal market. In the Treaty of Lisbon this approach is to be used also in areas of other internal policies of the Union. Therefore, the change brought about by the Treaty of Lisbon does not lie in the establishment of the principle in itself, only in the scope of its application.
• The new provision does not amount to a carte blanche. The conditions for the application of the flexibility clause are specifically determined by the Treaty. The exercise of this principle:
– must be essential for the attainment of one of the objectives of the EU;
– must fall within the framework of the policies determined by the primary legislation of the EU;
– must be unanimously adopted by the Council and obtain the consent of the European Parliament;
– shall not entail harmonisation of the legislation of the Member States in those instances where the Treaties exclude such harmonisation;
– must respect the principle of subsidiarity which functions as an abstract limit to the extension of Union competences.
• The relation to Article 10a of the Czech Constitution – according to the Government’s opinion this does not constitute adoption of measures outside the transfer of competences in accordance with Article 10a of the Constitution. The detailed definition of all transferred competences is not, according to the Government’s belief, necessary. It is sufficient that the Treaty of Lisbon lays down clear limits to the exercise of the flexibility clause and allows for its application only after clearly determined conditions are complied with.
• The Government is nevertheless aware of the importance of parliamentary supervision in this area and is prepared to support the potential introduction of the imperative mandate for the Government under which a representative of the Government in the EU Council could not express his consent with the exercise of the flexibility clause without prior consent of the Czech Parliament.
Regarding Paragraph 3 of the Senate proposal – Simplified revision procedure
The Czech government is of the opinion that, in relation to the issues of transitional provisions under Article 48, paragraph 7 of the EU Treaty, the Treaty of Lisbon is not in conflict with Article 10a of the Czech Constitution.
• Regarding the simplified revision procedure in accordance with Article 48 (6) of the EU Treaty the Government does not see any problem in relation to the Czech Constitution as the revision based on this procedure requires approval by all Member States in accordance with their respective constitutional requirements.
• Special transitional provisions already exist in the current Treaties ; while the parliamentary level of consent is entirely missing.
• Regarding the relationship to Article 10a of the Czech Constitution – the Government does not believe that the transitional provisions under Article 48 (7) of the EU Treaty are incompatible with Article 10a of the Constitution. By the Treaty of Lisbon the Czech Republic transfers the competence to apply transitional provisions in the future, while the mechanisms in place – such as the unanimous consent of the European Council and the right of veto of each national parliament – guarantee that the principle of the sovereignty of the states will remain preserved.
• The Government is nevertheless aware of the importance of parliamentary controls in this area and is prepared to support the potential introduction of the imperative mandate for the government under which its member could not express his consent in the EU Council with the application of transitional provisions without prior consent of the Czech Parliament.
Question in Paragraph 3 of the Senate proposal – Relation to the exercise of legislative powers in the Czech Republic
The Czech Government does not see any conflict between the Treaty of Lisbon and Article 15, paragraph 1 of the Czech Constitution.
• The Senate points to the limited involvement of national parliaments in the decision-making on changes of the competences of the Union, extended voting by qualified majority and communitarisation of the third pillar, where the responsibility for the parliamentary dimension of the decision-making is assumed by the European Parliament. In this context [the Senate] asks whether this does not amount to the actual voidance of the [principles contained in] Article 15 paragraph 1 of the Czech Constitution under which the legislative powers belong to the [Czech] Parliament.
• The Government does not share this concern with the Senate. Under the Treaty of Lisbon only certain competences of the Czech Republic shall be transferred to the European Union. A significant portion of these competences have already been transferred to the EU (EC) by the existing Treaties.
• The Czech Parliament will continue to have the power to adopt national legislation with the exception of those areas which fall under the exclusive competence of the Union.
Regarding Paragraph 4 of the Senate proposal – Conclusion of International Treaties by the Union
The Czech Government is convinced that the procedure applicable to the conclusion of international treaties under the Treaty of Lisbon is compatible with Articles 49 and 63 paragraph 1 litra b) of the Czech Constitution.
• Regarding the argument that the Treaty of Lisbon extends the powers of the Union to conclude international treaties
The Czech Government does not believe that the Treaty of Lisbon extends the powers of the Union to conclude international treaties. The power of the Community to conclude international treaties as anticipated in the Treaty of Lisbon has already been implied by the decisions of the European Court of Justice. The Treaty of Lisbon does only expressly put into words what has already been implicitly in force and what has been developed and consolidated in the case law of the European Court of Justice.
• Regarding the argument that international treaties are concluded by the decision of the Council by a qualified majority and thus the Czech Republic could be bound by a treaty to which it did not consent
Not all international treaties are concluded by the decision of the Council adopted by a qualified majority – subject to unanimous consent are all treaties in the area of CFSP, all treaties in areas requiring unanimous consent, some treaties in the area of common commercial policy, accession treaties and other specific treaties.
International treaties concluded by the Community (the so-called external treaties) are and will remain to be of two types under the Treaty of Lisbon:
1) treaties concluded in the areas of exclusive competence of the EU – these are not subject to national approval procedures; the Czech Republic does not have this competence anymore as it has already transferred it to the EC;
2) the so-called mixed treaties (concluded in areas of shared competence) – besides the Community the treaty is concluded also by the Member States as the EC does not have sufficient competences in the given area to conclude a treaty nor subsequently implement it (it needs the cooperation of the Member States).
Under the Treaty of Lisbon the mixed treaties will remain within the area of the Member States who must subject them to their own domestic constitutional procedures in order to negotiate and conclude them, i.e. in case of the Czech Republic they will remain subject to Article 49 and Article 63, paragraph 1, litra b) of the Czech Constitution.
Regarding Paragraph 5 of the Senate proposal – Charter of Fundamental Rights of the EU
The Czech government is of the opinion that that the existence of the Charter, which under the Treaty of Lisbon will have the same legal force as The Treaties, is not in conflict with the constitutional order of the Czech Republic.
• Nature of the Charter of Fundamental Rights of the EU (Charter)
From the viewpoint of the Czech government the Charter is formally a separate document of a non-consensual nature (it is not an international treaty). However, through the Treaty of Lisbon the Charter will be factually incorporated into the acquis of the Union (under the Treaty of Lisbon [the Charter] shall have the “same legal value as the Treaties“).
• The binding nature of the Charter
The Charter will become binding for the Czech Republic but only in limited extent – the provisions of the Charter are primarily intended for authorities, institutions and other bodies of the Union; Member States are explicitly subject only to the extent of their application of the law of the Union.
• Relation of the Charter to domestic catalogues of human rights (the Charter of Fundamental Rights and Basic Freedoms in the Czech Republic)
The Charter will exist alongside the catalogues of human rights and freedoms, without modifying their extent to any degree.
With regard to the common historical, social and cultural traditions of the Member States, and especially to the long-standing membership in the Council of Europe (all EU Member States are signatories of the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms negotiated under the Council of Europe) it can hardly be expected that the Charter and the catalogues of human rights of the individual Member States would be in open conflict.
It is the belief of this government that there will be no reduction of the standard, due to the application of the Charter, of the domestic level of protection of the fundamental human rights and basic freedoms and the Charter itself does exclude such a possibility.
• Relationship between the European Court of Justice and the Constitutional courts of the Member States
The government is convinced that the Treaty of Lisbon coming into force should not lead to the hierarchisation of the relations between the European Court of Justice and the Constitutional courts of the individual Member States; they should complement each other in their activities, rather than compete with each other.
• What purpose does the Charter serve?
The government of the Czech Republic is convinced that the existence of a binding Charter will have its importance primarily in relation to the Union as such as well as to its bodies, which will be, in their activities, bound to adhere to human rights and freedoms not only implicitly through general principles anchored in the primary legislation and case law of the European Court of Justice but now also directly, through a comprehensive catalogue of human rights and freedoms.
• Why did the Czech Republic not negotiate an exemption from the Charter, like the UK or Poland?
In the opinion of the government, the Protocol on the application of the Charter of Fundamental Rights to Poland and to the United Kingdom does not constitute an exemption from the Charter for Poland and the UK, but only affirms that the Charter does not extend the jurisdiction of the EU courts to review national legislation and other acts if such acts do not refer to the application of EU law.
For these reasons, the government holds that it is not important for the Czech Republic to conclude, alongside Poland and the UK, this protocol or a similar one.
The government considered it sufficient that the Czech Republic annexed Declaration No. 53 annexed to the Final Act of the Intergovernmental Conference which adopted the Treaty of Lisbon. This declaration defines in more detail the scope of the application of the Charter.
Paragraph 1 of Declaration No. 53:
“The Czech Republic stresses that its provisions are addressed to the Member States only when they are implementing Union law, and not when they are adopting and implementing national law independently from Union law.”
Paragraph 2 of Declaration No. 53:
The Czech Republic also emphasises that the Charter does not extend the field of application of Union law and does not establish any new power for the Union.
Regarding Paragraph 6 of the proposal by the Senate –
values underlying the EU
The Czech Government does not see any conflict between Article 1a (2 according to the new numbering) of the EU Treaty and the provisions of Article 1, paragraph 1 and Article 2, paragraph 1 of the Czech Constitution.
• The Czech Government holds that Czech Republic is based on the same values that are now anchored in the Treaty of Lisbon. These values are acknowledged and protected by the Constitution of the Czech Republic.
• All these values are further elaborated upon in other constitutional norms and in the Charter of Fundamental Rights and Basic Freedoms and permeate the hierarchy of all subordinate legislation. In this light, the Treaty of Lisbon does not introduce anything beyond the extent of what is not already inherent in Czech legislation or that would be in conflict with it.
• The possibility to suspend the rights of Member States arising from the Treaties
The government is not concerned about of the suspension of the rights of Member States arising from the Treaties, which the Treaty of Lisbon enables in the event that a Member State seriously breaches the values upon which the Union is based. A similar provision is already part of the existing Treaty on European Union (Article 7).
The Constitution of the Czech Republic protects these values and regards a breach of them as unacceptable. As long as the Czech Republic complies with its own Constitution, there is no risk of a suspension of the rights that arise to the Czech Republic in connection with its membership in the EU.
• To conclude
• During the negotiations and the analysis of the Treaty of Lisbon, the Government relied not only on legal analyses but also on the fact that the integration of the Czech Republic into the European Union is one of the main objectives of the development of the country after 1989. The European Union is a community of democratic states under the rule of law to which the Czech Republic belongs and wants to belong.
• The Czech Republic made this clear when its Government with Václav Klaus as Prime Minister applied for EU membership in the 1990s. After long accession negotiations, the Czech Republic became a member in 2004 and this fact was confirmed by a referendum.
• Obviously, nothing in this world is black or white. But one thing is clear: the EU is a community espousing rules that all members must consent to. We do not always have to agree with them, but these rules give this community, after centuries of wars and conflicts, a firm order and a degree of security. It was also for these reasons that the Government concluded that the Treaty of Lisbon is acceptable for the Czech Republic.
Thank you